Beitragsexperte Prof. Dr. Hans-Joachim Driehaus

1. Einleitung

In den letzten Monaten ist in verschiedenen Bundesländern eine lebhafte Diskussion über eine Abschaffung des Straßenbaubeitrags entstanden. In Nordrhein-Westfalen hat die SPD-Fraktion einen Gesetzentwurf zu einer solchen Abschaffung in den Landtag eingebracht, in Sachsen-Anhalt hat die SPD-Fraktion einen entsprechenden Antrag angekündigt; die Fraktion Die Linke will mit einem Gesetzentwurf die Diskussion im Landtag in Magdeburg anschieben. In Brandenburg hat die Vereinigung BVB/Freie Wähler eine Volksinitiative zur Abschaffung des Straßenbaubeitrags gestartet. In Thüringen sollen sich die Regierungsfraktionen auf eine Abschaffung schon mit Wirkung zum 1. Januar 2019 geeinigt haben. Auch in Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz sollen die Straßenbaubeiträge vor dem Aus stehen. In Bayern sind die Straßenbaubeiträge noch kurz vor der Landtagswahl im Oktober 2018 rückwirkend zum 1. Januar 2018 abgeschafft worden.

Die Anti-Straßenbaubeitrag-Bewegung wird namentlich in den neuen Bundesländern in der Presse nahezu durchgehend damit begründet, die „Bürger“ müssten von Beitragszahlungen befreit werden, die Beiträge seien unsozial und könnten der „Bevölkerung“ nicht mehr zugemutet werden. Dazu ist zunächst klarzustellen: Straßenbaubeiträge werden in Deutschland — ebenso wie Erschließungsbeiträge — seit weit über 100 Jahren ausschließlich von Grundeigentümern (bzw. Erbbauberechtigten, die jedoch ebenso wie — in den neuen Bundesländern — „sonst dinglich zur baulichen Nutzung“ Berechtigte im Folgenden vernachlässigt werden sollen), nicht aber von Mietern oder von durch ein Nießbrauchsrecht zum Wohnen berechtigte Personen erhoben. Zwar ist jeder Grundeigentümer ein Bürger, nicht aber jeder Bürger ein Grundeigentümer. Beispielsweise in Berlin sind lediglich etwa 10% der Bürger Grundeigentümer. In rein ländlichen Regionen mag sich die Anzahl der Grundeigentümer gelegentlich der Anzahl der Bürger annähern, doch ändert das nichts daran, dass das in städtischen Regionen regelmäßig völlig anders ist. Kurzum: Die Annahme, alle Bürger bzw. die „Bevölkerung“ würden durch Straßenbaubeiträge belastet, ist schlicht unzutreffend.

Vor diesem Hintergrund ergeben sich für eine Diskussion über die Abschaffung des Straßenbaubeitrags drei sozusagen zentrale Fragen, nämlich ob — erstens — eine solche Abschaffung wegen einer — im Verhältnis zur Allgemeinheit – ungebührlichen Belastung der Grundeigentümer veranlasst ist, ob sie — zweitens — etwas für die Lösung des Problems der Deckung des für den gemeindlichen Straßenbau entstehenden Aufwands hergibt und ob sie — drittens — zu einer Befriedung der Bevölkerung in der jeweiligen Gemeinde beiträgt. Die Antworten auf diese Fragen sollen letztlich dem Leser überlassen bleiben.

2. Ist eine Abschaffung des Straßenbaubeitrags wegen einer – im Verhältnis zur Allgemeinheit – ungebührlichen Belastung der Grundeigentümer sachlich veranlasst?

1. Straßenbaubeiträge werden typischerweise für die Kosten der Verbesserung oder Erneuerung einer verschlissenen Gemeindestraße erhoben, und zwar von den Grundeigentümern, deren angrenzende Grundstücke durch diese Straße erschlossen und bebaubar gemacht worden sind. Ob der Gebrauchswert solcher Grundstücke durch einen beitragsfähigen Ausbau der betreffenden Verkehrsanlage steigt und damit deren Grundeigentümer bevorteilt werden, lässt sich — alle juristischen Überlegungen zum beitragsrechtlichen Vorteilsbegriff hintan gestellt — ganz einfach durch eine Gegenprobe beantworten: Baut die Gemeinde eine verschlissene Straße nicht aus, sondern lässt sie gleichsam „verrotten“, werden nach Ablauf einer bestimmten Zeit Straße und angrenzende Grundstücke — nahezu — unbenutzbar, jedenfalls sinkt der Gebrauchswert dieser Grundstücke und erleiden deren Eigentümer dadurch einen Nachteil. Saniert die Gemeinde dagegen die Straße rechtzeitig, wird nicht nur ein solcher Nachteil vermieden, sondern es wird durch die gebotene Inanspruchnahmemöglichkeit der erneuerten Straße dieser Gebrauchswert im Verhältnis zum Gebrauchswert während des Zeitraums des Verschlissenseins der Straße erhöht.

2. Straßenbaubeiträge berühren lediglich die Grundeigentümer, deren Grundstücke — wegen ihrer Nähe — in besonderer Weise von der Inanspruchnahmemöglichkeit gerade der (ausgebauten) Straße abhängig sind. Diesen Grundeigentümern — und nur ihnen — gewährleistet die Rechtsordnung einen sog. Anliegergebrauch an dieser Straße insoweit, als eine angemessene Nutzung des Grundeigentums oder die Ausübung oder Fortführung eines Gewerbebetriebs die Benutzung dieser Straße erfordern. Dadurch ist ein spezifisches Verhältnis zwischen diesen Grundeigentümern und „ihrer“ Straße begründet, sind diese Grundeigentümer aus dem Kreis der Allgemeinheit hervorgehoben.

3. Straßenbaubeiträge werden seit jeher als Vorzugslasten der u.a. durch den Anliegergebrauch besonders bevorteilten Grundeigentümer angesehen. Diesen Vorzugslasten trägt die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (u.a. Urteil vom 22.3.1994 — IX R 109/90 — BFHE 175/31) dadurch Rechnung, dass sie die Straßenbaubeiträge als sofort abziehbare Werbungskosten bei Vermietung und Verpachtung anerkennt.

[FORTSETZUNG FOLGT IN TEIL 2]


Hinweis: Der Autor ist Rechtsanwalt und Wirtschaftsmediator sowie freier Mitarbeiter des vhw-Bundesverbandes für Wohnen und Stadtentwicklung e.V.; er war zuvor von 1997 bis 2005 Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht und gilt als führender Experte auf dem Gebiet der Erschließungs- und Straßenbaubeitragserhebung in Deutschland. Den Text hat er diesem Blog der Stadt Jena exklusiv zur Veröffentlichung zur Verfügung gestellt; er darf unter Nennung der Quelle und des Autors kostenfrei weiterverbreitet werden.

Die Abteilung Beiträge am Standort Löbstedter Straße 68 gehört nach der Umstrukturierung des Dezernats Stadtentwicklung seit 01.01.2011 zum Kommunalsevice Jena. Die Mitarbeiter dieser Abteilung sind kompetente Ansprechpartner für die Bürger der Stadt Jena in allen Fragen zur Erhebung von Straßenbaubeiträgen sowie des Erschließungsbeitrages, wobei diese Beiträge für die Stadt Jena und im Auftrag des Oberbürgermeisters erhoben werden. Wir sind Informationsstelle für Grundstückseigentümer, die von der Stadt Jena an den Kosten der Erneuerung oder Verbesserung ihrer Straße beteiligt werden oder noch beteiligt werden sollen. Interessierten Bürgern werden die Schemata der Beitragsberechnung in Jena erläutert und sie erhalten Antwort auf oft gestellte grundsätzliche Fragen. Zudem können die beiden maßgeblichen Gesetze "Baugesetzbuch" und "Thüringer Kommunalabgabengesetz" nachgelesen werden, dazu die Ortssatzungen zum Beitragsrecht und die maßgebliche Rechtsprechung.

  1. Dr. Ernst Niemeier

    1. Erschließung und Bebaubarkeit mit der Folge der Grundstückswertsteigerung wurde durch Erschließungsbeitrag abgegolten. Gebrauchswert des Grundstücks wird durch Straßenausbau nicht berührt. Wenn ein Gebrauchswert steigt, dann der der Straße. Die von Driehaus gesehene Gebrauchswertminderung wurde primär durch Fremdnutzer (besonders durch vierte Potenz der Achslast der LKW, die in Form von Ver- u. Entsorgungs-LKW regelmäßig auch in Anliegerstraßen fahren!) verursacht. Dieser so für die Grundstückseigentümer verursachte Schaden kann nicht die Übernahme der Ausbaukosten durch sie rechtfertigen. Straßenerneuerung ist kein Vorteil für sie, sondern ein Schadensausgleich.
    2. Das der Beitragserhebung zugrunde liegende Äquivalenzprinzip, das die Gleichwertigkeit von Vorteil und Entgelt (Beitrag) sicherstellen soll, erfordert als Vorteil einen konkreeten wirtschaftlichen Vorteil. Das vermeintliche „spezifische Verhältnis zwischen Grundstückseigentümer und Straße“ ist jedoch eine bloße Leerformel. Sie könnte die Gleichwertigkeit von Vorteil und Beitrag nicht feststellen lassen und ein konkretes Entgelt nicht rechtfertigen. Im Übrigen werden kommunale Straßen von fachlich zuständigen Finanzwissenschaftlern als „öffentliche Güter“ klassifiziert, die eine individuelle Vorteilszurechnung nicht ermöglichen und deshalb eine Steuerfinanzierung erfordern.
    3. Die Grundstückseigentümer sind nicht besonders bevorteilt. Der ihnen zugewachsene Vorteil durch den Anschluss an das öffentliche Verkehrsnetz (Erschließung) war durch den Erschließungsbeitrag abgegolten“.
    Die unhaltbare Rechtfertigung der Straßenausbaubeiträge durch die Verwaltungsgerichte ist die Folge ihrer sachlichen Unzuständigkeit (für öffentliche Abgaben sind juristisch Steuerrechtler und Finanzgerichte zuständig). Verwaltungsgerichte entscheiden nur deshalb über kommunale Abgaben, weil die Straßenausbaubeitragssatzungen von Kommunalparlamenten verabschiedet werden, die merkwürdigerweise als Teil der Verwaltung angesehen werden. Es zeigt sich an dieser Rechtsprechung, dass der Steuerrechtler Roman Seer in dem steuerrechtlichen Standardwerk Tipke/Lang recht hat: „Wirtschaftliche Begriffe (…) spielen im Steuerrecht (allgemeiner gesagt: öffentlichen Abgabenrecht, E. N.) eine zentrale Rolle und versperren ökonomiefremd ausgebildeten Juristen den Zugang zum Steuerrecht, was sich (…) fatal zu Lasten des Rechtsstaates auswirken kann“ (Steuerrecht, 21. Aufl., 2013, S. 9). Öffentliches Abgabenrecht ist ökonomisches Recht, Verwaltungsrechtler werden dafür nicht ausgebildet; darauf wies der Nestor der deutschen Steuerrechtswissenschaft Klaus Tipke schon 1989 hin. Der Staatsrechtler Ludwig Gramlich bestätigt, dass das noch heute so sei.

    • Abteilung Beiträge

      Vielen Dank für Ihren Kommentar,

      der von Ihnen kommentierte Artikel von Prof. Dr. Driehaus wurde inzwischen vom Gemeinde- und Städtebund Thüringen für richig befunden und an die Kommunen im Freistaat weitergegeben. Natürlich kann es immer Einzelmeinungen geben, die sich mit dem Inhalt des Artikels oder der gängigen Rechtsprechung nicht zu 100 % decken oder in eine ganz andere Rictung weisen. Auch für solche Meinungen ist bei uns in diesem Blog Platz.

      Hochachtungsvoll

      Dipl.-Verw. (FH) Rainer Sauer
      Leiter der Abteilung Beiträge im Kommunalservice Jena

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